著力擴大有效投資
國家發展改革委固定資產投資司
黨的二十屆四中全會通過的《建議》將擴大有效投資列為“建設強大國內市場，加快構建新發展格局”的重點任務之一，并作出明確部署。要認真學習貫徹全會精神，扎實做好“十五五”時期擴大有效投資各項工作，為構建新發展格局、推動高質量發展作出應有貢獻。
一、深入學習領會習近平總書記關于擴大有效投資的重要論述和全會部署
習近平總書記高度重視擴大有效投資工作，作出一系列重要論述，在就《建議》所作的說明中強調，“十五五”時期要堅持“投資于物和投資于人緊密結合，大力提振消費，擴大有效投資”，這為做好投資工作指明了方向，提供了根本遵循。我們要深入學習領會習近平總書記重要論述和全會部署，自覺對標對表，確保投資工作方向不偏、重心不移。
充分發揮投資關鍵作用，堅定不移擴大有效投資。習近平總書記指出，“要優化政策舉措，充分發揮消費的基礎作用和投資的關鍵作用”“增強消費對經濟發展的基礎性作用和投資對優化供給結構的關鍵作用”。《建議》提出，保持投資合理增長，實施一批重大標志性工程項目，增強市場主導的有效投資增長動力。投資既是當前的需求，也是未來的供給。從需求看，增強內需拉動經濟增長的主動力作用、建設強大國內市場，需要保持投資合理增長；從供給看，建設現代化產業體系、提升國家長期綜合競爭力、推動人的全面發展，都需要有高質量的投資項目作為支撐。必須從加快構建新發展格局、推動高質量發展的高度看待投資工作，著力擴大有效投資，推動經濟實現質的有效提升和量的合理增長。
提高投資效益，進一步增強投資精準度和有效性。習近平總書記指出，“高質量發展應該實現投資有回報、企業有利潤、員工有收入、政府有稅收”“著力擴大有收入支撐的消費需求、有合理回報的投資需求”。《建議》提出，提高投資效益，完善基礎設施和公共服務設施布局，加強人力資源開發和人的全面發展投資。雖然近年來我國投資效益總體良好，但部分領域低水平重復建設、形象工程和政績工程等低效無效投資問題仍然時有發生，造成資金資源的損失浪費，社會各方面反映強烈。必須堅持投資于物和投資于人緊密結合，著力優化投資結構，形成更多高質量供給；創新投資管理和調控手段，引導和推動各類投資主體提高項目前期工作質量、完善項目建設運營管理，不斷提高投資的經濟、社會、生態、安全等綜合效益。
提升投資政策效能，通過政府投資和政策激勵有效帶動全社會投資。習近平總書記指出，“政府投資必須發揮好引導作用”“政府投資要在打基礎、利長遠、補短板、調結構上加大力度”“發行并用好超長期特別國債，著力做好國家重大戰略實施和重點領域安全能力建設各項工作”“要放寬民間投資市場準入，鼓勵和吸引更多民間資本參與國家重大工程和補短板項目建設”。《建議》提出，優化政府投資結構，統籌用好各類政府投資，加強政府投資全過程管理；完善民營企業參與重大項目建設長效機制，激發民間投資活力。政府投資是落實國家戰略任務、應對經濟周期性波動的有力政策工具，要繼續發揮好政府投資的引導帶動作用。民間投資是穩定投資增長、促進經濟發展的重要動力，但當前面臨信心不足、增速下滑、占比下降等突出問題。必須堅持政府投資和民間投資兩端發力，既推動政府投資提質增效，支持基礎性、公益性、長遠性重大項目建設，又以更大力度、更實舉措促進民間投資發展，著力提高民間投資比重，增強投資活力和增長后勁。
深化投融資體制改革，持續優化投資環境。習近平總書記指出，“要完善擴大投資機制，拓展有效投資空間”“深化投融資體制改革”“要全面改善投資環境，形成良好投資預期”。《建議》提出，深化投資審批制度改革。近年來，投資體制機制不斷健全完善，投資管理和服務更加便利高效，投資項目融資渠道更加多元化。同時，部分領域投資審批權限不合理、一些審批事項辦理難辦理慢、項目事中事后監管不到位等問題亟待解決。必須進一步優化投資項目審批（核準、備案）管理，提高投資審批便利度，加強項目全過程監督管理，形成既“放得活”又“管得好”的良好投資環境。
二、“十四五”時期擴大有效投資取得顯著成效
黨的十八大以來特別是“十四五”時期，各有關部門、各地方認真貫徹落實黨中央、國務院決策部署，積極擴大有效投資，取得顯著成效。從總量看，我國固定資產投資（不含農戶）從2012年的23萬億元增長到2024年的51.4萬億元；2013—2024年，資本形成總額對經濟增長的年均貢獻率達38.1%。從結構看，制造業投資占比總體穩定，高技術產業投資2018—2024年年均增長12.1%，綠色能源等領域投資高速增長，投資結構持續優化。
加力提效用好政府投資，引導帶動作用有效發揮。“十四五”時期，累計安排近3.4萬億元中央預算內投資，重點支持補短板調結構惠民生的公共領域項目建設。累計發行約16萬億元地方政府專項債券用于投資建設，擴大投向領域和用作資本金范圍，實施項目“自審自發”試點，支持地方重點項目建設。2024—2025年共安排1.5萬億元超長期特別國債，支持國家重大戰略實施和重點領域安全能力建設（“兩重”建設），著力辦好強國建設、民族復興進程中的一些大事難事。2023年增發國債1萬億元，支持華北等地區加快災后恢復重建，著力提升我國防災減災救災能力。2022年、2025年分別投放7399億元政策性開發性金融工具、5000億元新型政策性金融工具，有力補充重大項目資本金。
著力提振民間投資，投資內生動力進一步增強。印發《關于進一步促進民間投資發展的若干措施》，提出一系列針對性政策舉措。組織地方累計向民間資本推介項目超1.3萬個、涉及總投資超11萬億元。推動民間資本以參股等方式參與核電、水電、供水等領域重大項目。累計篩選形成4批次674個全國重點民間投資項目，并商有關方面給予用地用海、環評等要素和融資支持。規范實施政府和社會資本合作（PPP）新機制，明確聚焦使用者付費項目、全部采取特許經營模式、優先選擇民營企業參與等政策導向，持續強化監督管理。建立基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）市場并推動進入常態化推薦發行階段，目前已有清潔能源、租賃住房等10個行業83個項目發行上市，預計帶動新項目總投資超1萬億元。
全力推進102項重大工程建設實施，有力支撐“十四五”規劃順利完成。將“十四五”規劃102項重大工程作為推動規劃實施和擴大有效投資的重要抓手，強化跨部門協調，加大統籌推進力度，著力加強項目資金和要素保障，積極吸引社會資本參與。白鶴灘水電站、中老鐵路、“夢想”號大洋鉆探船等重大項目建成投運，川藏鐵路、雅下水電工程、三峽水運新通道、黃河古賢水利樞紐等重大項目穩步推進或實現開工，城市更新、城市地下管網建設改造、“雙一流”高校、“三北”工程等項目建設有序推進，102項重大工程如期完成規劃目標任務，在促進經濟增長、保障改善民生、夯實安全基礎等方面發揮了重要作用。
健全投資體制機制，投資環境不斷優化。出臺關于進一步提高政府投資效益的政策、中央預算內投資資本金注入項目管理辦法、中央預算內投資項目監督管理辦法、重大項目后評價管理辦法等，進一步完善政府投資管理制度體系。制定實施投資項目可研報告編寫大綱，指導投資主體加強項目可行性研究，提升投資決策科學化水平。簡化優化投資審批流程，深入推進投資項目審批“高效辦成一件事”，提高投資建設便利化水平。加強投資項目代碼應用，推進投資數據資源共享。推動工程咨詢行業高質量發展，加強投資咨詢評估規范管理，更好發揮咨詢機構對投資高質量發展的智力支撐作用。
同時也要看到，2025年以來投資下行壓力加大，特別是從6月開始，投資增速快速回落，1—10月同比下降1.7%。這既是受一些地方政府化債壓力較大、地方投資循環不暢等當期因素影響，也是經濟發展階段變化、新舊發展動能轉換等長期因素的現實反映。要深入貫徹黨的二十屆四中全會部署，結合新形勢新要求，從暢通供需循環、投融資循環等方面采取針對性措施，著力擴大有效投資。
三、“十五五”時期擴大有效投資的總體思路和重點舉措
“十五五”時期我國發展環境面臨深刻復雜變化，投資領域新舊動能轉換任務艱巨，保持投資增長面臨一定挑戰。但更要看到，我國經濟基礎穩、優勢多、韌性強、潛能大，人均資本存量明顯低于發達經濟體，經濟社會發展還有許多短板弱項需要補齊，總儲蓄率仍然較高，宏觀政策空間充足，擴大有效投資仍有廣闊空間。
做好“十五五”時期擴大有效投資工作，要堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，完整準確全面貫徹新發展理念，以高質量發展為主題，堅持擴大內需這個戰略基點，堅持投資于物和投資于人緊密結合，著力拓展投資增長空間，著力增強政府投資引導帶動作用，著力激發民間投資活力，著力深化投資體制機制改革，保持投資合理增長，不斷提高投資效益，促進消費和投資、供給和需求良性互動，為加快構建新發展格局提供有力支撐。
優化投資結構拓展投資空間。穩住傳統領域投資基本盤，積極培育投資增長新動能，努力保持投資平穩增長。聚焦因地制宜發展新質生產力，推動傳統產業技術改造升級，擴大新興產業有效投資，前瞻布局未來產業項目。聚焦促進服務業優質高效發展，擴大科技、軟件、信息、物流等生產性服務業投資，加強適應人力資源開發和人的全面發展需要的生活性服務業投資。聚焦構建現代化基礎設施體系，適度超前建設新型基礎設施，優化傳統基礎設施網絡，完善城市基礎設施，分類有序推進農村基礎設施建設。聚焦加快經濟社會發展全面綠色轉型，擴大生態保護、環境治理、節能降碳等領域投資。
切實管好用好政府投資。保持合理政府投資力度，優化政府投資結構，加強政府投資全生命周期管理。進一步明確中央和地方投資方向和重點，提高民生類政府投資比重。強化“兩重”性質、堅持自上而下、注重軟硬結合，高質量推進“兩重”建設。管好用好中央預算內投資，進一步提高項目質量和投資計劃執行效率。研究調整地方政府專項債券項目“自審自發”試點范圍，進一步優化專項債券項目和資金管理機制。統籌用好各類政府投資，在工作基礎較好的地方探索編制全口徑政府投資計劃，更好統籌政府投資需求和能力。強化政府投資項目全過程監督管理，加快項目建設和資金使用進度，防止資金沉淀閑置、擠占挪用。
高質量推進重大項目建設。堅持“實施一批、前期一批、儲備一批、謀劃一批”，為擴大有效投資提供堅實的項目支撐。加強“十五五”重大工程謀劃論證，實施一批具有戰略性引領性突破性的重大標志性工程項目。堅持量力而行、從實際出發，提高重大生產力布局的科學性、基礎設施和公共服務設施布局與人口結構變化的適應性，堅決不搞形象工程、政績工程，防止過度超前和低水平重復建設。健全跨部門跨地區重大項目協調推進機制，深化部門協作和央地聯動，加快辦理項目審批（核準、備案）手續，做好用地用海、環評等要素保障。引導金融機構加大項目融資支持力度，通過新型政策性金融工具等渠道補充重大項目資本金，推動項目順利實施。嚴格工程質量和安全管理，完善項目運營管護機制。
進一步促進民間投資發展。從擴大準入、打通堵點、強化保障等方面著力破解民間投資發展難題，促進民間投資高質量發展。完善民營企業參與重大項目建設長效機制，積極支持民營企業參與具有一定收益的鐵路、核電、水電等重點領域項目建設。滾動接續向民間資本推介優質項目，加強對民間投資項目的要素和融資支持。鼓勵支持民營企業參與政府和社會資本合作（PPP）新機制項目建設實施。持續推動基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）擴圍擴容，支持更多符合條件的民間投資項目發行上市。加大中央預算內投資等對符合條件的民間投資項目支持力度，更好發揮政府投資基金對民間投資的引導帶動作用。
深化投資審批制度改革。進一步完善投資審批管理制度體系，著力激發投資活力，切實防范低效無效投資。研究制定關于深化投資審批制度改革的意見。按照事權匹配、權責一致、監督有效的原則，優化政府投資項目審批權限，加強對重點地區和重點領域項目的提級論證管理。規范政府投資項目審批程序，嚴禁違規借道國有企業等規避政府投資審批，健全政府投資決策問責機制。嚴格政府投資項目概算約束。研究修訂政府核準的投資項目目錄，確保該管的切實管好，能管住的有序放活。規范備案類項目管理，強化企業投資項目核準、備案管理和要素、資金等管理政策的協同。優化投資項目報建審批事項和辦理流程，提升審批效能。完善投資項目建設實施信息填報等制度，建立健全項目決策綜合評價和績效評價制度。
（原文發表于《習近平經濟思想研究》2025年第11期）
責編:王時丹 | 審核:李震 | 監審:古箏
