編者按：為慶祝北京大學中國教育財政科學研究所建所二十周年，我們舉全所之力，花費約兩年時間，撰寫了《中國教育財政二十講》一書，即將由北京大學出版社出版。該書旨在系統刻畫我國教育財政制度體系的現狀及歷史演進，涵蓋宏觀層面的中國教育多元化籌資制度、“4%”等掛鉤機制、中央教育轉移支付制度、中國全社會教育投入指數等專題，與所有層級與類型教育的財政制度體系分析，及針對流動兒童教育財政政策、助學貸款的中國模式、特殊教育財政、“項目制”的專題研討。該書是本所踐行教育財政研究中國化、本土化，構建自主知識體系的誠懇嘗試。下文為該書《中國職業教育財政：回顧與展望》一文的摘錄部分，誠邀各位師友批評指正，也為計劃在12月20日-21日舉行的“投資于人：中國職業教育與終身教育發展”專題研討會做先行準備（王蓉、魏建國）。
《中國教育財政二十講》成果系列摘錄之十四
中國職業教育財政：回顧與展望
田志磊
1
職業教育發展歷程
（一）興起
我國近代職業教育源于清末的實業教育，與近代工業化進程同步。我黨對于職業技術教育的重視也有著悠久歷史。1934年，第二次全國蘇維埃代表大會就確立了“使教育和生產勞動聯系起來”的教育方針，各根據地先后創辦了農業學校、工業學校、衛生學校、財經學校、師范學校等中等教育層次的職業學校，以及相當于高等?？平逃潭鹊尼t藥專門學校。新中國成立后，各級政府將接管的大批舊時職業學校和技術學校改造為中等技術專業學校，沿襲老解放區的管理體制。隨著“一五”時期“156項重點建設工程”的開展，大部分建設項目廠礦都建設了附設技校，技工學校從建國之初的個位數蓬勃增長，“師徒制”亦成為企業里普遍的技術工人培養制度。
在20世紀60年代中期，政府主導、企業和群眾團體共同參與、多渠道籌資、多層次多類型辦學的職業技術教育體系逐漸成型，在國家教育經費投入有限的背景下落實了“教育和生產勞動相結合”的教育方針。遺憾的是，伴隨“文化大革命”的開始，城市職業學校和半工半讀學校幾乎全部停辦、轉為普通中學。
（二）輝煌
20世紀70年代中后期，職業教育從動蕩中逐漸恢復。教育部于1980 年批準成立了金陵職業大學、合肥職業大學、江漢大學、西安大學、成都大學、常州工藝技術學院、杭州工專、洛陽大學等13所職業大學，這批職業大學的誕生標志著我國高等職業教育的開端。同年，國務院《關于中等教育結構改革的報告》指出“要使各類職業（技術）學校的在校學生數在整個高級中等教育中的比重大大增長”。這一時期中職最大的發展來自于畢業生不包分配、勞動部門推薦就業或自主擇業的職業高中。1980年，城鄉職業高中在校生還僅有45.4萬人，低于中專（124.3萬人）和技工（68萬人）；到1984年，城鄉職業高中在校生已高達174.5萬人，高于中專（132.2萬人）和技工（63.9萬人），成為中等職業技術教育的主體。
在社會需求和政策支持下，我國職業教育在這一時期取得了輝煌發展。高等職業教育的萌芽自不必言，在統包統配下，中等職業教育良好的就業前景吸引了一大批優秀的初中畢業生進入中專和技工學校，中專和技工學校在校生規模在80年代初就超過了“文革”前的水平；經濟發展所帶來的技能人才需求推動了按照市場需求、實行自主擇業的職業高中的發展，使其成為中等職業教育的主體。1984年中等職業技術教育占高中階段在校生的比重僅為32.3%，1996年這一比例已提高到了56.8%。不過，就此開始，中等職業教育進入滑坡期。
（三）滑坡
20世紀90年代中后期，國企改革、高校擴招等諸多因素的交織導致職業教育從輝煌迅速陷入困境。
1997年開始，隨著中職滑坡的加劇，教育部門采取了一系列應對策略。國務院相繼出臺《關于調整撤并部門所屬學校管理體制的決定》（國發〔1998〕21號）、《關于進一步調整國務院部門（單位）所屬學校管理體制和布局結構的決定》（國發〔1999〕26 號），提出要通過合并、共建、聯辦、劃轉等途徑改變條塊分割的中等職業學校布局結構，將不同主體舉辦的職業學校統一劃歸到地方教育部門，建立起在當地政府的統籌規劃下，適應區域經濟和社會發展需要的中等職業學校布局結構，促進中等職業教育在規模結構質量效益等方面的進一步協調發展。職業教育的管轄權原來由行業參與的多部門治理轉變為教育部門為主的單一部門治理模式。
中等職業技術教育招生下滑的勢頭雖在21世紀初得到扭轉，但其在高中階段的占比規模持續下降。2000年，中等職業技術教育占高中階段在校生的比重為51.9%，仍超過一半，但在普通高中迅速發展的影響下，2004年這一比重下降到38.1%。
（四）重塑
隨著2001年加入WTO，技工短缺成為社會熱點，職業教育進入輿論中心。 在社會各界對職業教育發展的密切關注中，2002—2005年，先后召開了三次全國職業教育工作會議。中央財政“十一五”期間帶頭投入100億元，用于職業教育基礎能力、示范引領、學生資助等，帶動地方財政投入，進行了一系列重大項目建設。此后，2006年中職教育學生在高中階段占比再次回到四成以上，2010年這一比例已升至47.8%。
進入21世紀的第二個十年，隨著中職學校從“就業為主”向“升學就業并重”轉變，中職的就業功能弱化，其在高中階段學生中的占比逐漸回到4成以下，職業教育事業發展的重心從中等職業教育向高等職業教育轉移。2019年，中國特色高水平高職學校和專業建設計劃項目啟動第一輪建設，為高等職業教育發展注入了新的活力。2021年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于推動現代職業教育高質量發展的意見》，提出到2025年現代職業教育體系基本建成，職業本科教育招生規模不低于高等職業教育招生規模的10%。目前，以中等職業學校為基礎、高職專科為主體、職業本科為牽引的現代職業教育體系已然成形，職業教育體系建設的重心也從此前的辦學規模和辦學條件改善轉向深化產教融合。
（五）小結
回顧歷史，不難發現，職業教育隨著國家發展改革而跌宕起伏。無論是“教育與生產勞動相結合”的方針，還是“兩種勞動制度和兩種教育制度”的思想，又或是“職業教育是不同于普通教育的教育類型，兩者同等重要”的表述，都體現了職業教育不同于普通教育、須與學校外部的經濟社會更緊密聯系的特性，多元辦學、社會力量參與的辦學體制也在各歷史時期被不斷強調。不過，隨著我國計劃經濟向市場經濟轉軌，職業教育經歷滑坡并開始重塑。正是在滑坡到重塑的過程中，職業教育從多部門辦學轉向教育部門辦學為主，并越來越多地強調政府統籌和財政投入。
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職業教育財政體制機制和中央專項
職業教育財政制度建設包括體制和機制兩方面。體制是關于職業教育領域“誰出錢”“誰投入”的制度安排和規則體系，規范各級政府、教育機構、受教育者和其他主體在教育經費投入方面的權責關系；機制則是“如何出錢”的制度安排和規則體系，職業教育領域的各種轉移支付項目、生均撥款機制屬于此。
職業教育興起之初由多元力量辦學，其經費亦由舉辦者自主籌集。興起之初，萬物勃發，難言專門的職業教育財政制度建設。新中國成立后，隨著國家經濟建設需要，職業教育財政制度建設就此啟航。
（一）制度建設
1952年，政務院發布了《關于整頓和發展中等技術教育的指示》（下文簡稱《指示》）。筆者以為，就此開始了“分級財政，條塊結合”的制度安排?！吨甘尽诽岢鲋袑慕逃块T領導劃歸對口業務部門，并對中等專業教育的財政制度若干重要問題進行了規定：“中等技術學校的經費，應按三級財政制度，分層負責解決。中央、大行政區及省（市）人民政府的有關業務部門應將技術教育經費作為建設資金的一部分列入自己的預算”“經費開支……由各有關業務部門直接決定為原則”。同年，政務院發布《關于調整全國高等學校及中等學校學生人民助學金的通知》，實行人民助學金制。
1996年頒布的《中華人民共和國職業教育法》（下文簡稱《職業教育法》）對職業教育財政制度建設進行了更全面的表述：職業教育財政性經費應當逐步增長，鼓勵通過多種渠道依法籌集發展職業教育的資金。省、自治區、直轄市人民政府應當制定本地區職業學校學生人數平均經費標準，職業學校舉辦者應當按照學生人數平均經費標準足額撥付職業教育經費；將農村科學技術開發、技術推廣的經費適當用于農村職業培訓；用于教育的地方附加費，可以專項或者安排一定比例用于職業教育；職業學校、職業培訓機構可以對接受中等、高等職業學校教育和職業培訓的學生適當收取學費，對經濟困難的學生和殘疾學生應當酌情減免；國家鼓勵金融機構運用信貸手段，扶持發展職業教育；國家鼓勵企業、事業單位、社會組織及公民個人對職業教育捐資助學。
2022年修訂的《職業教育法》進一步強調了對企業參與產教融合的財稅激勵。對深度參與產教融合、校企合作，在提升技術技能人才培養質量、促進就業中發揮重要主體作用的企業，按照規定給予獎勵；對符合條件認定為產教融合型企業的，按照規定給予金融、財政、土地等支持，落實教育費附加、地方教育附加減免及其他稅費優惠。企業設立具備生產與教學功能的產教融合實習實訓基地所發生的費用，可以參照職業學校享受相應的用地、公用事業費等優惠。
（二）中央專項
早在1983年，教育部和財政部發布《關于追加發展城鄉職業技術教育開辦補助費的通知》，決定1983—1985年中央財政每年撥5000萬元的職教補助費，用于學校興辦、教學儀器設施充實、師資培訓等。1997年，原國家教委、財政部發出《關于進行職業技術教育項目規劃的通知》，決定1997年至2000年的中央?？顚嵭小翱傤~規劃、分年撥付”的辦法，主要用于支持地方集中建設一批與當地經濟發展密切相關的骨干示范性職業學校。進入21世紀后，中央的職業教育專項進一步完善，形成了基礎能力建設、示范引領建設、學生資助項目、綜合獎補項目四大類項目。
（三）經費變化
隨著職業教育財政制度的完善，財政投入力度不斷加大，職業教育經費水平大幅提高。從2005年到2022年，中等職業學校教育經費收入從2005年的569億元增長到3241億元，高職高專經費收入從371億元增長到3390億元。2022年中高職教育經費收入占到同期教育經費總收入的10.8%，相比2005年的6.8%有了大幅提升。
另一方面，職業教育經費收入來源結構發生了根本性變化——從多渠道籌資向財政性經費為主轉變。2005年到2022年，中職財政性經費從53%上升到88%，高職財政性經費從32%上升到68%。
（四）小結
職業教育與普通教育的不同，突出體現于其與產業和其他社會力量之間的聯系，也正是這一不同決定了職業教育財政制度建設應不同于普通教育。從歷史沿革不難看出，關于“誰出錢”的體制問題，多元辦學多渠道籌資制度、重視調動企業投入的財稅制度一直是職業教育財政制度建設所強調的。而“如何出錢”的機制問題，生均撥款制度從無到有不斷完善為整體事業發展提供基本保障，基礎能力和示范引領兩大類專項則作用于建設職業院校的“高原和高峰”，學生資助項目則主要作用于減輕學生家庭負擔增加對貧困家庭學生的吸引力。制度的逐步完善更加凸顯了職業教育財政領域的兩大悖論：一是，雖然體制建設一直強調多元化籌資，但職業教育非財政性經費占比卻經歷了大幅度的下降；二是，雖然強調職業教育是不同類型的教育，但縱觀中央職業教育專項，又很難發現其與普通教育專項設計的差異。
3
職業教育產教融合及其財政蘊含
從產教融合的視角來審視，無論是職業教育投入動員方式，還是財政政策促進產教融合的效果上，都存在改進的空間。我們需要思考，構造什么樣的博弈形式，才能滿足利益相關者的激勵相容，使得這個博弈的解更接近我們所期待的政策目標。
第一，需要思考職業教育政策制定中的“發聲機制”。我國所推崇的德國雙元制，源自工業化早期獨立工匠、技能熟練的產業工人以及技能密集型產業中的雇主之間的博弈，以及基于長期博弈而形成的權利責任關系和成本收益分配關系。無論是相關部委的政策制定者還是政策研究者，都難以計算合理的、可持續的成本收益分配。在職業教育財政政策的制定過程中，來自接受中央轉移支付地方政府的“聲音太強”，來自企業界（無論是企業家還是技術工人）、尤其是中小微企業的“聲音太弱”，最終形成的制度安排不利于調動企業投入意愿，也不利于實現產業與職業教育的融合。
第二，需要思考職業教育財政投入中的央地關系。在多級政府的情況下，加大政府教育投入的過程往往伴隨著政策制定的重心上移，形成更加集權的教育財政體制。而集權化的教育財政體制，是把雙刃劍。一方面，它有效地制衡了地方政府公共教育供給意愿的不足，通過中央層面的政策動員形成壓力傳導機制，保障政府教育投入；另一方面，也因忽略地方的習慣、格局、偏好的差異而帶來效率損失[2]。具體到職業教育領域，由于地方產業特征、政府職業教育偏好、居民職業教育需求異質性巨大，依靠中央出臺各種項目建設并以行政壓力和財政誘導保障其實施，不僅難以調動地方財政的積極性，而且存在巨大的效率損失。
第三，需要思考職業教育項目設計的基本理念。以示范校、雙高為代表的專項投入，雖然大幅度改善了示范校的辦學條件，但是依然屬于行政化的資源分配方式。應重塑職業學校的評價體制，特別是應嘗試在職業學校評價中更多地引入以行業企業為主的獨立的評價體系，讓職校畢業生的用人單位參與到對職業學校的評價之中，由此形成教育行政部門和行業企業“雙主導”的彼此制衡的評價體制，依托后者將真正融入區域產業發展的職業學校與升學型的職業學校區分開來，向真正融入區域產業發展的職業學校提供更多的經費支持。
第四，需要思考職業教育差異化生均撥款的設計理念。當前我國各地實踐中的職業教育差異化撥款與高等教育中實施的差異化撥款類似。其優點是只要招生穩定，學校經費也相對穩定，容易被理解和接受，但缺點是難以適應生源劇烈變動的環境，也難以充分體現職業教育作為類型教育的人才培養規律。隨著我國出生人口迅速下降，職業教育全日制在校生規模在2031年后將面臨巨大的下行壓力，主要瞄準全日制在校生的職業教育差異化撥款機制將難以匹配這一時期的事業發展與改革需要。與此同時，高職擴招背景下非傳統生源的快速增長是職業教育供給側的重要變化，而1+X證書、職業教育學分銀行、國家資歷框架的探索，都迫切需要給予財政保障和激勵。而另一種思路，是書證融通理念下的職業教育差異化撥款。澳大利亞的職業教育撥款體現了上述理念，其公共職業教育和培訓經費四大類型中的兩類“基于用戶選擇的撥款”和“競爭性撥款”是建立在統一的職業資格證書體系之上，不同資格證書的撥款標準不同。這一方案雖然存在設計復雜、學校經費來源不穩定的缺點，但對于推動我國職業教育供給側改革意義重大。
第五，需要思考職業教育學生資助的基本理念。職業教育資助有四個目標：推動事業發展；社會目標（增加貧困家庭學生入學機會，促進教育公平，普遍減輕學生經濟負擔）；人力需求目標；優秀人才培養目標。在不同時期，根據社會經濟和教育事業發展主要矛盾的不同，職業教育資助體系的目標應該也有所側重。二十一世紀初，職業教育面臨的時代命題是：在技工荒的大背景下，滿足社會對技術技能型人才的需求，為農村居民和低收入群體提供更多的高中階段受教育機會，扭轉中職學校招生的頹勢。此時，人力需求目標、社會目標處于更加優先的位置，免費教育能夠發揮積極的作用。不過，時至今日，教育需求側與供給側的基本面問題已經改變。教育需求相關的核心矛盾已不再主要是老百姓負擔不起學費的問題，而是老百姓對于高質量教育需求遠遠超越了教育供給能力的問題，需要為職業學校提升辦學質量籌集經費創造更多的渠道和政策空間。在職業教育進入提質培優新階段的背景下，推動職業教育事業發展、培養優秀人才的目標變得更加重要，獎助學金應該被更多的考慮。
參考文獻和注釋略。
往期摘錄回顧：
中國教育財政制度與中國教育經驗 |《中國教育財政二十講》成果系列摘錄之一
中國流動兒童教育財政政策的歷史、特點與挑戰|《中國教育財政二十講》成果系列摘錄之二
中國高等教育發展的財政策略 |《中國教育財政二十講》成果系列摘錄之三
從“985工程”到“雙一流”建設：教育財政視角下的“項目制”分析 | 《中國教育財政二十講》成果系列摘錄之四
論教育財政體制與教育體制 | 《中國教育財政二十講》成果系列摘錄之五
中國教育多元化籌資的制度發展 | 《中國教育財政二十講》成果系列摘錄之六
掛鉤性教育財政機制的歷史演進特征和內在邏輯分析 | 《中國教育財政二十講》成果系列摘錄之七
中國大學的需求導向基礎研究：概念、測量、事實與框架 | 《中國教育財政二十講》成果系列摘錄之八
中國教育財政制度的特征與中國教育經驗 | 《中國教育財政二十講》成果系列摘錄之九
中國義務教育財政制度的演進 |《中國教育財政二十講》成果系列摘錄之十
中國普通高中教育財政制度回顧與評析：1980-2024 |《中國教育財政二十講》成果系列摘錄之十一
義務教育階段教師工資體制：政策變遷與主要爭論 | 《中國教育財政二十講》成果系列摘錄之十二
中央教育轉移支付制度體系 | 《中國教育財政二十講》成果系列摘錄之十三
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