民粹主義國家為何“說一套做一套”？新古典現實主義的解釋
Gustav Meibauer
荷蘭拉德堡德大學國際關系助理教授
Review of International Studies,Nov 5, 2025
導論
關于民粹主義的研究在國際關系學界屢見不鮮，但其中多為對某一國家中某一體現民粹主義的外交政策的案例研究，未能形成普遍性的研究成果，也少與目前的國際關系或外交政策理論相結合。在實證方面，近期的研究發現，一些民粹主義政府對過去被認為是“代表腐敗的精英階層”的合作與競爭的國際秩序，一改對抗的姿態，冒著被國內民粹主義者反對的風險，向著自由的國際秩序進行妥協與調整。更有甚者對現有的國際秩序，會毫無規律地在支持和反對之間搖擺不定。面對研究民粹主義外交政策理論上的缺口，及其實證方面對既有研究的挑戰,僅僅立足于國內政治已無法解釋實證上對既往研究的偏差。而國際關系研究中占絕對主導地位的新現實主義理論，也在分析民粹主義時遇到了困難。基于上述實證與理論層面的困境，本文提出了對民粹主義外交政策的新古典現實主義分析框架。
基于新古典現實主義的分析框架，在一個民粹主義政府領導的國家中，國家行為由國際環境與國內政策共同塑造，二者相互聯系，密不可分。在外交政策的制定上，國際環境固然很大程度地作用于民粹主義政府領導的國家的外交政策，但該政府對國內政治的控制力，也在一定程度上削弱了國際環境對國內外交政策的影響。所謂“控制力”，即民粹主義政府對國內政治體系的塑造能力。通過領導人的“個人化”和“集權化”，即通過領導人對民粹主義理念的信奉和貫徹程度，使國家機構向著領導人集權的方向轉型，令該國的政治運行模式和組織架構被民粹主義滲透，致使民粹主義者的權力高度集中，難以被國內政界的競爭對手挑戰。
本文聚焦當今國際關系學界對民粹主義進行全面、系統的論述時出現的障礙，將被機械地定義為“意識形態”“風格”的民粹主義模式與新古典現實主義理論進行融合，搭建新古典現實主義民粹主義外交政策及其對國家行為的影響的理論框架。
民粹主義的外交政策的研究現狀
國際關系領域的民粹主義研究有幾大特點。第一，多為對在野或執政的民粹主義政黨或領導?的外交政策抱負或成果進?的案例研究；第二，多將民粹主義與“種族主義”“民族主義”混為一談；第三，研究常將民粹主義區分成幾大概念，例如意識形態、政治策略、風格或邏輯，或話語框架等；第四，研究中出現了一些理論創新，例如民族主義和非自由主義概念的結合。
在此基礎上，國際關系學者基于民粹主義者在國內政治舞臺上的策略，對其所持觀點作了如下闡述：將國內政治的分歧與對抗投射到國際舞臺上，進而用國內政治的視角將國際問題政治化；將矛頭指向精英和技術官僚，認為他們是不負責任的“全球主義者”；將國家的衰落和危機歸咎于多邊主義、貿易自由化、開放邊境、集體安全和國際法，反對“自由國際秩序”的相關實踐與規范。
民粹主義的外交政策，是基于上述民粹主義者持有的對現存國際秩序的種種不滿制定的，主要體現在：將政治控制權收歸國有；減少國際團結與合作、甚?退出國際組織或聯盟；將現有伙伴關系視為一種交易，通過威脅或賄賂較小的國家來追求本國短期利益，以及破壞現有的外交規范和慣例。
同時，作者也指出了當今學界對民粹主義的外交政策研究中的困境，即很難將某一外交政策定性為“民粹主義的外交政策”：持民粹主義觀點的領導人，很少能獲得?夠的權?來全?實施他們想要的政策。而且，近期的研究表明，并非所有民粹主義政府上臺后都會推行“民粹主義風格”的激進外交政策。總之，民粹主義很難真正對外交政策的制定有所影響。針對這種現象，學界分別通過不同民粹主義領導?或政黨之間“濃厚”的意識形態差異、基于選舉優勢或官僚政治的政治?存動機和成本效益計算以及領導?認知限制等不同因素來加以解釋，卻常常忽略了對影響不同國家外交政策的變量之間相互作?進?系統性的理論化，包括對民粹主義和?民粹主義執政政府的?較研究，這導致當今的研究成果難以解釋不同民粹主義政府外交政策中的復雜模式。
新古典現實主義與?粹主義外交政策的分析
本文系統論述了采用新古典現實主義（NCR）分析民粹主義外交政策的可行性。首先，與新現實主義者不同，新古典現實主義者對制約國家行為的國際秩序中的條件，有更寬松的理解。他們使用民粹主義政府的由于決策者缺乏信息、?臨不確定性、并且其選擇受到國內政治的限制，來解釋新古典現實主義的三種類型，即外交政策上的失誤、國家行為，以及受國家行為影響的國際體系。
本文認為，民粹主義的外交政策完全處于新古典現實主義者可能且或許應當分析的范圍之內，這主要是由于：第一，民粹主義者在美、英、法等當今國際體系中的比較重要的國家中執政，因此研究民粹主義對外交政策的影響，能進一步論證新古典現實主義框架中“國內政治”的因果優先性，為新現實主義可以解釋當今世界中的挑戰提供論據；第二，過往古典現實主義學者針對民粹主義對外交政策影響的研究，可為新古典現實主義學者提供借鑒；第三，新古典現實主義確定的研究變量中有民粹主義發揮作用的空間，同時通過展現民粹主義與各變量之間的聯系，有助于回應對其理論有“隨意拼湊”和折衷主義之嫌的質疑。
圖1 新古典現實主義視角下的民粹主義外交政策模式
構建模型：民粹主義外交政策的新古典現實主義（NCR）模式
1.國際體系與國際環境的制約
根據新古典現實主義最基本的理論假設：國家行為最終是“環境強制”的產物。在無政府結構中，各單元之間的相互作用至少提供了?個生存的基本利益，一個國家的利益以及它所面臨的機遇和威脅，主要源自物質現實，即無政府狀態的國際體系中各單元之間的相對實力。民粹主義者執政的政府也不能例外，他們置身于一個并非由自己塑造的地緣政治環境中，需要對這種環境進行評估與應對，以維護自身和國家的利益。國際體系約束不僅影響著民粹主義者說什么，還影響著民粹主義政府在國際上能做什么、不能做什么，以及即便是小規模的對抗也可能產生多大的影響。
本文特別說明了當前研究在探討民粹主義的政治背景時，總是優先考慮經濟等國內政治的要素，而新古典現實主義對國際環境的關注，恰恰填補了這一空白。具體來說，一個民眾安全（或其福祉）受到低水平、直接且明確威脅，但同時存在大量間接、模糊或是錯綜復雜威脅（例如來自難民潮或氣候變化）的國際環境，可能適合民粹主義的危機敘事，便于民粹主義者引發并試圖利用民眾的持續焦慮、屈辱、恐懼或憤怒情緒。相反，一個極端（極其寬松、極度高壓或存在直接威脅）的國際環境，可能會導致民粹主義領導人的競選失敗，因為這時國家更需要相對主流的，或“統一政治”（rally-round-the-flag unity politics)的外交政策。
2.外交政策的效能
本文認為，國際體系的約束對一個國家并非具有決定性作用，這為國內政治干預外交政策結果留出了余地。但這并不意味著國際體系的無政府狀態是微不足道或無關緊要的，如果國家領導人在制定外交政策有意或無意地對國際體系中的不變物質要素做出誤判，不遵守國際體系的無政府狀態，便會導致該國在國際體系中的地位有所下降，甚至威脅其在國際社會中的生存。
特定的國際環境作用于民粹主義政治的發展或解體，進而作用于民粹主義的外交政策，反之亦然：民粹主義的外交政策也能對國際體系產生一系列“牽一發而動全身”的后果。舉例來說，如果民粹主義執政者持續專注于零和博弈，對盟友和對手都持懷疑態度，或者強調軍事而非外交手段解決沖突，便會沖擊現有的無政府狀態的國際體系。例如，民粹主義者執政后施行的外交政策，加速了國際秩序從“美國主導的自由秩序”向“不穩定的、去中心化的秩序”轉變；由此，在多個國家由民粹主義者執政后（也被作者稱為“一個無政府狀態的國際體系的復制”），整個國際體系便會受到十分嚴重的沖擊。而這一過程的發展類似國際關系學界探討的“第三類非連續性關系”（type III NCR）：即國內政治影響國際體系，國際體系反過來作用于國際政治，在時間維度上進行不斷的循環。
3.民粹主義理念的作用
在談到民粹主義的觀點對外交政策的作用時，本文先回顧了新古典現實主義者在以往分析中對“政治理念”的運用，即：從因果關系上講，領導人和決策層集體的理念可能會妨礙對雖可認知但不確定的國際環境的正確評估，從而影響一國外交政策的制定。然而，民粹主義是政治理念中的一個“子集”，一方面，它可以像一般的政治理念一樣發揮作用，構成國家利益的分析框架；另一方面，它也關乎外交政策如何制定，以及按照民粹主義的形象塑造決策的過程。通過這種方式，民粹主義理念會影響國家利益關系研究中經常使用的其他變量，比如國家與社會的關系，或官僚機構的能力。
在學界的研究中，民粹主義理念在兩個關鍵方面與反自由主義重疊和交織：其一，民粹主義領導人充當“真正人民”共同意志的唯一代表和代言人；其二，民粹主義者往往攻擊那些在國內和國際上通常與政治自由主義相關聯的制度、實踐、規則和規范，其目的是“減少社會內部的多樣性，維持對抗性政治，并破壞旨在約束權力的機構”。雖然民粹主義在強調民族國家的自私自利、強調國家間合作是交易行為、分析軍事力量以及國際政治中普遍存在的不確定性、不信任和欺騙行為等方面，與現實主義觀點有很多類似之處，但他們關注更多的是國家利益，以及在一個零和競爭的世界中權力的最大化。
國內政治的變量：領導人的信念與對國家與機構的掌控程度
1.領導人的信念
領導人的信念以及對民粹主義理念的貫徹程度會對外交政策的制定產生直接與間接的影響。直接的影響包括不愿意向那些被視為腐敗精英的國際行為體妥協等；間接的影響體現在他們的領導風格、操作準則或對領導人角色的認知。
針對不同民粹主義領導人在某一國際問題上采取對抗和妥協的巨大差異，本文的解釋為：這取決于他們對所倡導的民粹主義理念的貫徹程度。貫徹程度更高的領導人傾向于采取更具對抗性的策略，而更務實的領導?則更愿意采取妥協的策略。
在領導人信念這一變量的使用上，本文作者給出了三種方法：對領導特質進行可操作化的代碼分析，以及通過言辭來推測領導?的信念。前?種方法往往受限于無法獲取足夠且可比的數據。后?種方法可能會遇到方法論層面的問題，尤其是因為民粹主義領導人慣于進行欺騙性的交流。
2.對國家及其機構的掌控程度
民粹主義外交政策的對抗性與妥協性，取決于民粹主義理念在多大程度上影響了國家及其機構。首先，民粹主義者會試圖削弱其他群體或機構對其政治控制的挑戰能力，即進行“民粹主義式專制化”；其次，民粹主義的領導人會將國家的政治權力個人化，集中到自己手中，并由此重塑外交政策；第三，因此，民粹主義的個性化會使領導人更傾向于舉行峰會，通過會議而非事先準備好的條約解決問題，以及與他國領導人或選民建立個人關系，使用更具攻擊性的?辭風格，避開常規的外交途徑，實現外交政策的重塑。作者將上述三個特點概括為民粹主義的“個性化”和“集中化”，也正因為這些特性，民粹主義十分容易導致外交政策的反復無常，因為它更多取決于領導?的信念、?時興起和自身個性，及其身邊少數“貼身顧問”的意見。
但是，作者認為民粹主義對國家及其機構的掌控并非易事。首先，制度化的民主提供了難以輕易破壞的制衡機制。這種機制強大時，會極大地阻礙權力集中或反民主改革；脆弱時，也會使民粹主義領導人面臨提前下臺的巨大風險；其次，當民粹主義者為了國內政治利益而動員民眾反對精英和官僚時，他們會使那些負責資源協調以及政策制定和實施的官僚機構內部兩極分化，甚至支離破碎。例如，官僚機構內部被分為反對民粹主義領導人的業務精英，和缺乏業務經驗但對民粹主義領導人絕對忠誠的擁護者；這種混亂的局面在短期內無法讓政府制定并落實民粹主義外交政策，但從長期來看——一旦民粹主義者慢慢掌控官僚體系，他們就能推行更多激進、對抗性的外交政策，與既有的國際體系相對立。
結論
新古典現實主義（NCR）為系統化研究民粹主義外交政策提供了一種途徑，同時為民粹主義外交政策的理論生成開辟了頗有前景的路徑，并為實證檢驗創造了可行的條件。它為理論化民粹主義、外交政策過程和國家行為之間的相互聯系提供了新的方式。
新古典現實主義有助于解釋民粹主義外交政策的?種經驗模式：在某些情況下采取對抗，在另?些情況下則采取妥協。這可以通過梳理國際和國內政治的相互關聯的因素來提供理論解釋。
在新古典現實主義視角下，研究民粹主義外交政策時，既可以采用單?案例設計，又可以在多個案例中進行理論的比較檢驗，以及與民粹主義外交政策的其他研究方法進行對比，也能將比較基礎擴大到大國和西方國家之外，以期更全面地理解民粹主義對全球南方或威權政體的國家行為的影響。
譯者：胡傲，國政學人編譯員，南開大學周恩來政府管理學院國際政治專業。
來源：Gustav Meibauer, “Neoclassical Realist Theory of Populist Foreign Policy”,?Review of International Studies, published online: November 5, 2025, doi:10.1017/S0260210525101460.
審校 |?吳文博、趙怡雯
排版 | 劉洹彤
本文為公益分享，服務于科研教學，不代表本平臺觀點。如有疏漏，歡迎指正。
