■陳 浩 宋偉軒
當前，城市更新作為推動城市高質量發展的重要引擎，正以系統性的空間重構與功能升級，持續釋放惠民紅利、增進民生福祉。然而，無論是在地方實踐還是學術探討中，城市更新工作仍受限于“技術思維”與“項目思維”的窠臼，多聚焦于資金、技術和具體治理問題，陷入“就城市更新論城市更新”的局限，而未能從城市高質量轉型發展的整體格局與歷史進程出發，進行戰略性與系統性的思考。
城市是一個生命有機體，其物質環境與人口結構、社會關系、經濟活力、治理能力等方面“骨肉相連”。因此，城市更新不僅要解決物質環境的老化與結構不合理問題，更需破解其背后的人口、經濟、社會、文化與治理等深層次發展短板。
以江蘇省南京市為例，歷經四十余年快速城市化，其空間形成了老城、近郊新區、遠郊新城與各類開發區并立的多板塊格局，框架雖已定型，卻也遺留了結構紊亂、功能失調、資源錯配與環境品質不高等一系列“速成式”發展問題。老城區面臨物質老化與人口結構、產業動能等結構性挑戰；近郊新區雖具有空間與年齡結構優勢，卻受困于文化特色缺失、配套滯后與治理粗放；遠郊新城人氣不足、活力低迷；各類開發區則因“產城分離”制約創新要素集聚。根治這些發展進程中積累的矛盾，正是城市更新行動肩負的歷史使命。
城市更新的歷史使命早已超越單純的物質空間煥新，它是“以環境改造為牽引，系統釋放空間所蘊含的區位、生活、體驗與創新等多重價值，推動城市在動能、功能、品質、活力與韌性等方面實現整體躍升的高質量發展進程”。它不僅是老舊城區再生的核心抓手，也是所有建成區實現提質增效的普遍路徑，已成為城鎮化中后期階段中國城市發展的常態化方式。其戰略地位的確立，標志著我國城市發展邏輯的根本性轉向：從大規模、一次性、粗放式、重建設輕運營的傳統模式，全面轉向小規模、漸進式、精細化并注重長效運營的新范式。
然而，從城市發展的高度審視，當前不少地方的實踐仍存在典型誤區。其一，以單一目標謀劃更新，如在歷史地段或城中村改造中過于關注業態替換與財政平衡，忽視了社會文化可持續性；或老舊小區改造忽視經濟可行性與長效運營，導致“面子工程”頻現。其二，以短期效果評價更新，將項目財務平衡作為首要準則，追求短期回本見效，錯失了具有長期正外部性的轉型機遇。其三，以局部空間部署更新，因權責利益分割，相鄰或功能互補的更新項目缺乏整體協同，難以形成合力。其四，以唯一模式推行更新，對不同規模、地域、職能的城市及不同類型更新對象采取“一刀切”方式，未能因類施策。其五，以少數力量主導更新，治理模式存在路徑依賴，社會與公眾參與不足，多元共治格局尚未形成。
要系統長效實施城市更新行動，必須超越狹隘視角，將其置于城市高質量發展的整體格局與歷史進程中考量。
首先，須重謀劃、強規劃，構建系統性引領框架。面對存量發展下復雜的約束與利益格局，應加快構建由“戰略研究—專項規劃—片區規劃—近期行動計劃”構成的完整更新規劃體系，并與國土空間規劃等緊密銜接，提供清晰戰略指引。
其次，應善用“城市更新+”思維，推動綜合發展。以空間改造為切入點，探索與產業升級、消費升級、社會治理、文化傳承等深度融合，為實現多元發展目標提供強勁引擎。
同時，關鍵在于激活資源資產，挖掘經濟動能。推動發展模式從依賴外部“輸血”向培育自我“造血”能力轉變，通過對低效存量資源的戰略性經營，將其轉化為持續增值的資產與穩定現金流，形成良性循環。第四，必須引導多元參與，凝聚共建合力，構建“人人有責、人人盡責、人人享有”的治理機制。
此外，還需靈活運用增量、減量、提質、增效等多元手段，因地制宜優化城市空間結構與功能布局。
尤為重要的是，必須準確把握城市更新與城市治理現代化之間的互促關系。城市更新既是推動高質量發展的重要抓手，更是倒逼治理體系現代化的重要契機。它要求“以尊重產權和市民權利為基礎，構建政府、市場、社會協同的治理結構——充分發揮市場與社會的主體作用，更好地發揮政府的戰略引導、服務與監管角色”。城市更新的治理機制與現代城市治理體系高度同構，其推動實施過程是治理現代化的實踐催化劑，而治理體系的完善則是城市更新持續推進的制度保障。二者相輔相成、彼此成就，共同引領城市邁向更高質量、更可持續的發展路徑。
（第一作者系南京大學建筑與城市規劃學院副教授，第二作者系河海大學地理與遙感學院教授、研究員）
